О "коридоре возможностей" и приоритетах регионального развития
"Так выпьем же за то, чтобы наши желания совпадали с нашими возможностями!"
Из кинофильма "Кавказская пленница"
Разработка предвыборных стратегий актуализировала дискуссию о приоритетах регионального развития. За последние годы российские власти заявили их с избытком - от Олимпиады в Сочи, саммита АТЭС во Владивостоке, программ развития Дальнего Востока и Арктики до иннограда Сколково и расширения границ Москвы. При выборе приоритетов, как правило, плохо учитываются неизбежные последствия реализации таких проектов, сильно отличающиеся от запланированных. Еще менее учитывается "коридор возможностей" пространственного развития, который для России весьма узок.
Развитие с препятствиями
Во-первых, развитие пространства инерционно и зависит от унаследованных факторов. История показывает, что российское пространство всегда было барьером для модернизаций вследствие гигантских его размеров и слаборазвитой инфраструктуры. Масштабы отсталой экономической периферии огромны, даже в более плотно заселенной европейской части страны это более 40% муниципальных районов. Еще один барьер - малочисленность городов, которых в России всего 1090, и особенно крупных городов (с населением более 200 тыс. человек), которых менее сотни. А ведь именно крупные города играют роль центров развития для окружающей территории.
Во-вторых, развитие пространства неравномерно из-за различий в конкурентоспособности как регионов, так и городов. Бизнес концентрируется на территориях, обладающих конкурентными преимуществами: близостью крупных рынков сбыта, более высокой обеспеченностью ресурсами, инфраструктурой, человеческим капиталом, лучшей институциональной средой. Различная конкурентоспособность российских регионов приводит к сильной их дифференциации по уровню социально-экономического развития. В России доминирует представление, что сильные региональные различия недопустимы, поэтому нужно в первую очередь поддерживать периферийные и слаборазвитые территории. Но такая политика чрезвычайно затратна из-за объективных барьеров, препятствующих развитию периферии.
В-третьих, обитаемое и экономическое пространство России сжимается и неизбежно будет сжиматься и дальше. Депопуляция и стягивание населения к крупным центрам носят устойчивый характер. Попытки стимулировать рождаемость дали только краткосрочный эффект, в первом полугодии 2011 года общий коэффициент рождаемости вновь начал сокращаться (11,9 рождения на 1000 человек населения по сравнению с 12,4 в первом полугодии 2010 года). Миграции усиливают концентрацию населения: в 2008-2010 годах 60% чистой внутрироссийской миграции (разницы между прибывшими и выбывшими) получила московская столичная агломерация, еще 20% - Санкт-Петербург с Ленинградской областью, на всю остальную страну остаются крохи. Прибывающие в страну мигранты также оседают там, где есть работа, а это крупные города.
В-четвертых, сохраняется устойчивый институциональный барьер сверхцентрализации власти и финансовых ресурсов на федеральном уровне, отсутствуют эффективные механизмы согласования интересов Центра и регионов. Сверхцентрализация порождает систему "ручного управления": если в начале 2000-х годов 70% всех трансфертов регионам из федерального бюджета составляли дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, выделяемые по формуле, то в 2009-2010 годах доля таких дотаций в общем объеме трансфертов сократилась до 27-28%. Остальные перечисления из федерального бюджета распределялись по непрозрачным критериям. Ловить рыбку в мутной воде - большой спорт для регионов. В нем есть свои чемпионы. Например, Самарская область получила 14% всех федеральных субсидий, выделенных в 2010 году Федеральной службой по труду и занятости на дополнительные мероприятия по снижению напряженности на рынке труда, Татарстан - 9%. Почему так много? Нет ответа. Региональные власти также централизуют полномочия и налоговые доходы, чтобы контролировать муниципалитеты. Неэффективные институты порождают иждивенчество и подковерную борьбу за бюджетные трансферты вместо конкуренции регионов и городов за инвестиции бизнеса и человеческий капитал.
Сверхцентрализация развращает и федеральную власть, принимающую решения по собственной прихоти, без всякого разумного баланса интересов Центра и регионов. Статистика инвестиций из федерального бюджета за первую половину 2011 года не нуждается в комментариях: почти 13% всех инвестиций получил Краснодарский край и более 12% - Приморский, то есть четверть всех инвестиций из федерального бюджета пошла на два пиар-проекта - любимые игрушки высокого начальства. В итоге сильнейшие институциональные барьеры неэффективной системы управления препятствуют региональному развитию, пожалуй, не меньше, чем объективные барьеры российского пространства. И вряд ли институты изменятся, пока у власти все те же лица.
Поиски баланса
Барьеры очевидны, но часто не принимаются во внимание. Даже в профессиональном экспертном сообществе не удается согласовать базовые позиции, собственное представление важнее объективных законов пространственного развития. Единственное, в чем сходится подавляющее большинство экспертов, - критика региональной политики, проводимой федеральными властями. Но этого мало, задача экспертного сообщества - предлагать решения, трезво оценивая "коридор возможностей", преимущества и издержки того или иного выбора.
Есть три подхода в выделении приоритетов развития пространства. При рыночном подходе инвестиции должны идти в более конкурентоспособные регионы, чтобы ускорять экономический рост всей страны. Часть возросших налог7dedвых доходов перераспределяется на поддержку отстающих территорий. В них также есть локальные зоны с более высокой конкурентоспособностью: региональные центры, концентрирующие более высокий человеческий капитал, промышленные и логистические узлы, рекреационные зоны, их развитие и нужно стимулировать. Функция поддержки населения слаборазвитых и депрессивных периферий в основном перекладывается на социальную политику. При геополитическом подходе важнее всего контролировать рубежи, инвестируя в их развитие. Исходя из этого приоритета, федеральные власти финансируют многолетние программы развития Курильских островов, поддерживают особую экономическую зону в Калининградской области, пытаются расселять мигрантов-соотечественников на востоке страны, хотя получается плохо. Большинство экспертов, и не только в России, считают, что важнее всего территориальная справедливость. Этот приоритет региональной политики реализуется через механизмы выравнивания пространственного развития, чтобы обеспечить более равный доступ к общественным благам для людей, живущих на разных территориях. Выравнивающий и геополитический приоритеты наиболее затратны.
Как найти рациональный баланс? Если доминирует выравнивание, то как конкурировать с остальным миром и развиваться быстрее? Если ставка делается на конкурентоспособных и региональное неравенство будет расти, то не приведет ли это к усилению рисков дезинтеграции? Если силы и средства концентрируются на геополитических приоритетах, то что будет с развитием остальных регионов? Вопросы сложнейшие, требующие широкого обсуждения и поиска оптимального баланса.
Беда современной России в том, что эти вопросы остаются на периферии внимания федеральных властей. Их приоритеты совсем иные.
Во-первых, это большой пиар: саммит АТЭС во Владивостоке, Олимпиада в Сочи, чемпионат мира по футболу и т.д. Даже планы развития скоростных железных дорог пытаются увязать с местами проведения футбольного чемпионата, а не с оптимальным по затратам и результату улучшением связанности крупнейших российских городов между собой. Довезти болельщиков важнее, чем сократить экономическое расстояние и тем самым издержки бизнеса. Во-вторых, приоритетом является финансирование политически проблемных регионов. Бюджет Чечни в душевом выражении в 2,6 раза выше среднего по Южному федеральному округу (в старых его границах) и в 1,2 раза выше средней душевой бюджетной обеспеченности по регионам России. В число политических приоритетов добавляются и другие республики, где стреляют, - Ингушетия и Дагестан, но на большее денег точно не хватит.
Реалии российской региональной политики печальны, потому что они политически конъюнктурны. Тем не менее искать оптимальный баланс придется: в какой мере стимулировать конкуренцию регионов и городов, а в какой - смягчать неравенство их развития, какие геополитические приоритеты обоснованны, а какие - следствие самозапугивания ("кругом враги..."). Дискуссии придется вести, и начинать их нужно экспертному сообществу, голос которого пока едва слышен. Одной из площадок стала рабочая группа, готовящая раздел "Реальный федерализм и местное самоуправление" в обновляемую "Стратегию-2020".
Рецептура в трех пунктах
Пространственная проекция модернизации, обессмысленной бесконечным повторением, но от этого не менее нужной, - это не новые "стройки века" или приоритетные регионы. На взгляд автора этих строк, важнейшие задачи регионального развития лежат совсем в иной плоскости, и их всего три.
Первая - снижение барьеров для распространения разнообразных инноваций по территории страны. Любых инноваций - от новых технологий потребления до современного образа жизни и системы ценностей. Рецепты давно известны - это развитие городов, особенно крупных, которые способны транслировать инновации в менее крупные города и на периферию, а также развитие транспортной инфраструктуры для снижения экономического расстояния между центрами. К сожалению, эти направления так и не стали приоритетами региональной политики: города, будучи муниципалитетами, сидят на голодном бюджетном пайке из-за сверхцентрализации, а про строительство дорог даже не хочется говорить.
Вторая - рост мобильности населения. Люди хотят жить там, где им лучше: комфортнее климат и среда обитания, больше возможностей найти хорошо оплачиваемую работу, получить высокого качества социальные услуги и т.д. Перемещаясь в более конкурентоспособные территории, мигранты улучшают собственную жизнь, ускоряют развитие принимающего региона и всей страны. Для роста мобильности должны снижаться институциональные и финансовые барьеры в виде регистрации, неразвитого рынка ипотеки и дороговизны жилищных кредитов. Программ и обещаний много, но реально барьеры все те же.
При росте мобильности неизбежно меняется система расселения, население концентрируется в городах и пригородных зонах с более комфортными условиями жизни и лучшей доступностью рабочих мест и услуг. Процесс концентрации идет с советских лет. У него есть обратная сторона: территории, теряющие население, не могут сохранять существующую сеть учреждений социальной сферы. Ее сокращение неизбежно, но не форсированно и под федеральным нажимом (в виде наказания за так называемые неэффективные бюджетные расходы), как это делается сейчас. Перестройка сети бюджетных услуг вслед за сжимающимся расселением - дело самих регионов, требующее тщательного учета местных условий. А в развитых странах региональные власти учитывают еще и позиции разных групп интересов, ведут открытое обсуждение для выбора оптимального решения. Еще одно следствие - задача введения единых социальных стандартов на федеральном уровне становится все менее выполнимой, она не имеет экономически рационального решения в условиях огромной межрегиональной и внутрирегиональной дифференциации. Значит, и здесь решение должны принимать регионы.
Третья - стимулирование конкуренции регионов и городов за инвестиции и человеческий капитал и одновременно горизонтального взаимодействия для решения общих проблем. Но конкурировать и взаимодействовать может только тот, кто заинтересован в результате, имеет ресурсы и полномочия, несет ответственность за свои решения. Сейчас гораздо рациональней и эффективней конкурировать за федеральные трансферты и госпрограммы.
Следовательно, все эти задачи требуют институциональных изменений, важнейшие из которых - децентрализация управления и дерегулирование. Экспертное сообщество, пожалуй, имеет общую позицию только по этим абсолютно необходимым мерам. Децентрализация ресурсов и полномочий снижает барьеры и способствует развитию более конкурентоспособных регионов, в том числе улучшающих институциональные условия для бизнеса. Дерегулирование позволяет регионам более самостоятельно принимать решения, а не согласовывать, например, с Минздравсоцразвития количество фельдшерско-акушерских пунктов в деревнях, как это делается сейчас. Из этой же серии - федеральные санитарные нормы, требующие соблюдать большую дистанцию между кроватками в детских садах, при огромных очередях в дошкольные учреждения.
Условия эффективности
Но нужно видеть и риски децентрализации. Во-первых, неизбежно снизятся масштабы перераспределения из федерального бюджета, поскольку при децентрализации больше ресурсов останется в развитых регионах. Во-вторых, есть риск деградации системы управления в некоторых проблемных регионах, мы их даже знаем. Но уже существует немало инструментов федерального контроля "сверху", позволяющих при острых проблемах перехватить управление и демпфировать риски плохого регионального менеджмента. Децентрализация - сложный переход, но он дает шанс заменить соревнование регионов за федеральные трансферты политикой улучшения институтов и конкурентоспособности.
Для межбюджетных отношений важна не только децентрализация, но и изменение системы распределения федеральных трансфертов. Сейчас она создает антистимулы для развития регионов, в мониторингах Независимого института социальной политики это показано на цифрах. Количество трансфертов и их "ручное" распределение достигли запредельного уровня. В подготовленных региональной группой рекомендациях для "Стратегии-2020" предлагается начать "ремонт" межбюджетных отношений с повышения доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (они прозрачны, потому что считаются по формуле) как минимум до половины всех трансфертов регионам. Второй шаг - отказ от сотен субсидий, распределяемых разными федеральными ведомствами по непрозрачным критериям, и сведение их к десятку широкоцелевых субсидий, которые регион может выбирать и использовать более самостоятельно. Таким образом, механизм выравнивания сохраняется, при этом регионы будут иметь больше самостоятельности в использовании бюджетных средств. Доходную базу субъектов РФ сложно увеличить при существующем распределении федеральных, региональных и местных налогов. Однако федеральную часть налога на прибыль давно пора отдать регионам в рамках децентрализации. Но в целом огромные различия налогооблагаемой базы регионов являются объективными ограничениями, поэтому в налоговой децентрализации не существует простых решений.
А теперь самое страшное. Децентрализация будет малоэффективной без реальной демократизации, усиливающей контроль "снизу", со стороны населения. Главный инструмент такого контроля - нормальные конкурентные выборы мэров и губернаторов, которые придется восстанавливать. Понятно, что децентрализация и восстановление конкурентных выборов не гарантируют улучшения институциональной среды, но они способствуют этому, как и появлению новых политиков в регионах. Риски электорального популизма вполне очевидны, придется переболеть, пройдя через несколько циклов выборов. К сожалению, за 2000-е годы российские власти сделали многое, чтобы люди не думали. Если бы не отменили выборы губернаторов, то в 2007-2008 годах к власти во многих регионах пришли бы представители бизнеса, обладающие ресурсами и более подготовленные для управления. Конечно, они тоже тянули бы одеяло на себя, но с оглядкой на следующие выборы и реальных соперников. Кстати, в экспертном сообществе региональных политологов сложилось общее мнение, что избранные губернаторы в совокупности были сильнее как политики и управленцы, чем нынешние назначенные.
Боюсь, что упоминание слов "конкурентные выборы" сделает бесполезными и все прочие экспертные суждения и рекомендации. Но децентрализация, конечно, будет проведена. Например, путем передачи регионам таких федеральных полномочий, как службы геодезии и картографии, учреждения по сбору донорской крови, загсы, а также их финансирования. И пойдут они по жизни вместе - наша российская модернизация в обнимку с децентрализацией.
Наталья Васильевна Зубаревич - директор региональной программы Независимого института социальной политики, член экспертной группы по обновлению "Стратегии-2020" "№"4 "Укрепление рыночных институтов. Обеспечение стабильности условий собственности и развития конкуренции, стимулирование малого предпринимательства"