Государственная программа «Развитие транспортной системы на период 2012-2019 гг.» считается в правительстве находящейся в «высокой степени готовности». Однако это определение справедливо, скорее, для документа, изложенного на бумаге. И по целям, и по средствам, и по инструментам реализации Госпрограмма нуждается в серьезной доработке, пришли к выводу эксперты, работающие над модернизацией Стратегии-2020
Экспертная группа №19, «Преодоление территориальной и информационной разобщенности: развитие транспортной системы, связи и информации» провела заседание, посвященное выработке позиции группы в отношении проекта Государственной программы «Развитие транспортной системы».
Основной доклад сделала Елена Мясоедова, генеральный директор Центра стратегии и совершенствования управления транспортным комплексом. Она сообщила, что накануне принципы формирования госпрограмм обсуждались в правительстве. С 2013 года запланирован переход на программно-целевые принципы формирования госбюджета. В настоящее время в разной степени разработки находится более 40 госпрограмм. Шесть из них — в высокой степени готовности, в том числе и программа по развитию транспортной системы. При этом эксперт оговорилась, что по ее мнению, готова только концепция Госпрограммы, «и то она нуждается в более широком обсуждении. Сама же программа разработана процентов на 60». Последующее обсуждение показало, что узких мест в находящемся в «высокой степени готовности» проекте действительно хватает.
Е. Мясоедова рассказала экспертам об основных принципах формирования госпрограмм. Так, помимо госрасходов в них должны быть прописаны предложения по повышению эффективности госрегулирования: тарифные, налоговые и пр. инструменты, помогающие достигать поставленных целей. Должны быть установлены измеримые статистическими средствами показатели (по годам и конечные), позволяющие получать объективную оценку исполнения программ.
Что касается Госпрограммы по развитию транспортной системы, то ее основные цели:
развитие современной и эффективной транспортной инфраструктуры, обеспечивающей ускорение товародвижения и снижение транспортных издержек в экономике,
повышение доступности услуг транспортного комплекса для населения,
повышение конкурентоспособности транспортной системы России и реализация транзитного потенциала страны,
повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы,
улучшение инвестиционного климата и развитие рыночных отношений на транспорте.
Среди ее целевых ориентиров — снижение транспортоемкости ВВП на 1% к 2019 году, рост на треть транспортной подвижности населения, рост экспорта транспортных услуг на 53%, снижение числа происшествий на транспорте на 20%.
Госпрограмма включает в себя уже одобренные Федеральные целевые программы «Развитие транспортной системы до 2015 года», «Модернизация Единой системы управления воздушным движением» и Комплексную программу по обеспечению безопасности на транспорте, которые должны быть дополнены набором регулятивных мер и отдельных подпрограмм, в частности, по развитию железнодорожного транспорта, по развитию дорожного хозяйства, морского и речного транспорта, транспортному обеспечению Универсиады-2013 в Казани и Олимпиады-2014 в Сочи.
Исполнителями программы выступают соответствующие агентства Минтранса: «К сожалению, не удалось уйти от отраслевого принципа, - отметила Мясоедова. - Без него нарушается иерархия выделения бюджетных средств».
Переходя к обсуждению Госпрограммы, Е. Мясоедова отметила, что обозначенная в ее целях «реализация транзитного потенциала» вещь не очевидная, по крайней мере за последние 20 лет дальше разговоров на эту тему дело не продвинулось. В ответ прозвучало предложение смягчить формулировку цели: «реализация внешнеторговых потребностей страны». В целом же, как отметил ученый секретарь группы, директор Научного центр по комплексным транспортным проблемам Олег Евсеев, формулировки целей и задач Госпрограммы имеют ряд противоречий, иногда более очевидных, иногда менее. К примеру, повышение безопасности транспорта требует дополнительных вложений, а, следовательно, приходит в противоречие со снижением транспортоемкости ВВП. Скорость транспортных услуг — также не самый важный компонент. Потребителю важнее точность и регулярность. «Над целями надо поработать», - заключил Евсеев.
Руководитель группы, научный руководитель Научно-исследовательского института транспорта и дорожного хозяйства Михаил Блинкин добавил, что количество происшествий на транспорте — не самый характерный показатель. Количество регистрируемых происшествий зависит от методик, принятых в данный момент, а всего лишь одно недавнее происшествие на речном транспорте имело гораздо больше последствий, чем тысяча мелких столкновений на автодорогах.
Как отметил заместитель гендиректора СоюзМорНИИПроект Всеволод Лернер, подпрограмма по развитию морского и речного транспорта нуждается в разделении на две. Морской и речной транспорт находятся в совершенно разных ситуациях. В то время как идет расширение морских портов, а морской флот ни за что не останется без работы, речной флот оказался неконкурентоспособным, у него очень мало заказов и необходимо искать ему место в современной транспортной системе. Он также отметил, что оценка эффективности по исчисляемым параметрам при существующих методиках не всегда применима. Невозможно, в частности, «в лоб» оценить эффективность обеспечивающего флота, учебных заведений.
Эксперты обратили внимание на финансовую несбалансированность различных отраслевых программ. Так, программа развития высокоскоростного ж.-д. транспорта в связи с чемпионатом мира по футболу 2018 года, не входящая в Госпрограмму, оценена ОАО РЖД в 3,4 трлн рублей. Между тем инвестиции в рамках всей Госпрограммы до 2019 года оцениваются в 13 трлн рублей. Михаил Блинкин привел другой пример несопоставимых расходов: в 2 млрд долларов оценивается строительство 180-километровой дороги к новым Ямальским месторождениям, и в примерно такую же сумму — строительство тоннелей в районе метро Сокол в Москве.
Блинкин подчеркнул, что не просматривается координация интересов в треугольнике город — жилище — транспорт. «Боюсь, что это получается «ничья бабушка», - образно сформулировал руководитель группы. В качестве примера он привел Санкт-Петербург, где специалисты опасаются, что, при увеличении мощностей петербургского порта на планируемые 2 млн т, город просто встанет. Механизм Госпрограммы — не для решения таких проблем, согласилась Е. Мясоедова, здесь требуется координации на надведомственном уровне.
Состоялась небольшая дискуссия по соотношению частных и госинвестиций. Прозвучала точка зрения, что прописанная в Госпрограмме схема финансирования 1:1 (поровну затрат государственных и частных) нереальна, и следует сделать упор на частное финансирование. Например, по схеме, которой придерживается в своих проектах ВЭБ: на один рубль государственных инвестиций 4 рубля частных. В ответ было отмечено, что отрасль в целом, в том числе с точки зрения мировой практики, весьма разнообразна. Так, в США в дорожном строительстве государственные расходы превышают частные в соотношении 500:1, в то же время в портовой инфраструктуре США госзатраты стремятся к нулю.
Все инвестиционные проекты, которые есть в Госпрограмме, напомнила Мясоедова, заключены в рамки уже разработанных ранее ФЦП. Минфин при обсуждении Госпрограммы предлагал изменить это положение, и превратить ФЦП в подпрограммы, что пощзволило бы лучше увязать их с целями Госпрограммы в целом. Пока это только точка зрения одного ведомства, но экспертное сообщество могло бы также выступить с аналогичной инициативой, предложила Мясоедова.
Эксперты также отметили, что не обозначен механизм координации Минтранса в выработке регулирующего воздействия — налоговых, таможенных и прочих инструментов. В ходе обсуждения участники группы пришли к согласию, что мониторинг достижения целей чрезвычайно важен при осуществлении программно-целевых принципов планирования, но реализовать его на практике будет сложно, т.к. на настоящий момент отсутствует достаточное количество индикаторов. Необходимо четко прописать механизм взаимодействия с другими ведомствами, от которых тоже зависит обеспечение выполнения целей Госпрограммы.