Кирилл Родионов, научный сотрудник Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара
Отзыв на статью «Эксперта» о промежуточном варианте «Стратегии-2020»
В недавнем номере журнала «Эксперт» (№ 34 (767) от 29 августа 2011 года) была опубликована статья «Не хватает класса», в которой был проанализирован промежуточный доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период 2020 года. За интерес, проявленный к итогам работы 21 экспертной группы, редакцию «Эксперта» можно поблагодарить. Вместе с тем, оценки, прозвучавшие в статье, представляются не очень корректными.
Разработчики обновленной «Стратегии 2020» полагают, что в ближайшие годы главным приоритетом монетарной политики должно стать снижение инфляции, основной целью чего будет достижение положительной ставки рефинансирования и ее снижение до однозначных значений. В итоге это приведет к снижению роли валютного рынка и росту роли процентной ставки. Редакция журнала «Эксперт» полагает, что в последние годы инфляция в России «снижается, колеблясь в определенном коридоре», поэтому денежно-кредитные власти, в первую очередь, должны сосредоточиться на противодействии чрезмерному укреплению курса рубля.
Необходимо отметить, что в предкризисный период Банк России пытался удержать валютный курс от удорожания, вызванного ростом цен на энергоносители и массированным притоком капитала, тем самым стимулируя экономический рост за счет конкуренции по издержкам. Попытки использовать курсовую политику для стимулирования экономического роста были мотивированы желанием повторить опыт самого конца 1990-х годов, когда в условиях постдефолтной девальвации стране быстро удалось выйти на высокие темпы экономического роста. Однако надо помнить, что благодаря произошедшей в 1998-1999 годах девальвации и последовавшим за ней всплеском инфляции были обесценены долговые обязательства предприятий перед банками, нефинансовыми компаниями и работниками. Резкое снижение долговой нагрузки и издержек на труд было существенным фактором (не менее важным, чем изменение относительных цен), подстегнувшим российскую экономику к росту на рубеже 2000-х годов.
Этим во многом объясняется низкая эффективность занижения курса методами денежно-кредитной политики в середине нулевых. В условиях квазификсированного валютного курса Россия стала привлекательна для притоков краткосрочного капитала. Это увеличило давление на рубль и сделало экономику очень чувствительной к колебаниям цен на нефть и изменению ситуации на финансовых рынках. В результате волатильность рубля выросла и практически сравнялась с волатильностью валютных курсов в странах с режимом инфляционного таргетирования и свободным валютным курсом. При этом в стране сохраняются высокие инфляционные ожидания и, как следствие, недоверие населения к отечественной валюте и долларизация сбережений. Единственным выходом из этого положения может быть устойчивое снижение инфляции до уровня ниже 5% в год и поддержание ее на этом уровне в течение длительного времени. Только таким образом у населения могут сформироваться устойчивые ожидания низкой инфляции, высокий уровень доверия к рублю и к политике Центрального банка. В сегодняшних условиях оптимальным для России является режим модифицированного инфляционного таргетирования, при котором центральный банк работает над достижением цели по уровню инфляции, поставленной парламентом и правительством, и при этом обладает возможностью изменения политики для стабилизации сильных колебаний валютного курса.
Авторы «Стратегии 2020» считают, что важнейшим приоритетом фискальной политики должна стать сбалансированность бюджета. Бюджетная стабильность, бывшая в 2000-е годы конкурентным преимуществом России, в последние годы оказалась расшатана как вследствие нестабильности внешней среды, так и в силу чрезмерного роста бюджетных расходов. Продолжение роста государственных обязательств приведет к возникновению устойчивого дефицита бюджета в 7-8% ВВП при цене на нефть в 90 долларов за баррель. В этом случае финансирование дефицита за счет заимствований на финансовых рынках будет означать рост объема государственного долга к 2020 году до 70-80% ВВП, что абсолютно недопустимо в условиях ресурсной экономики. Непредсказуемость нефтегазовых доходов бюджета требует консервативного подхода при определении приемлемого уровня их расходования.
Журналисты «Эксперта» ставят этот тезис под сомнение. По их мнению, «если для роста нужны значительные государственные расходы, надо на них идти независимо от разнообразных экономических теорий». В подтверждение своих слов они приводят пример США времен Рейгана: «в период разгона экономики, в 1983–1986 годах, дефицит американского госбюджета составлял порядка 5% ВВП». Бюджетно-налоговая политика администрации Рейгана и в правду была далека от идеалов консерватизма. Сороковой президент США пошел на резкое сокращение предельных ставок обложения доходов граждан и прибылей корпораций (например, предельная ставка подоходного налога сократилась с 70% до 28%) при одновременном расширении налоговой базы за счет сокращении налоговых льгот. Федеральная составляющая налоговой нагрузки сократилась с 20,2% ВВП в 1981 году до 19,2% ВВП в 1989 году. Однако при этом не удалось обеспечить симметричного снижения расходов. В результате образовался значительный бюджетный дефицит, который пришлось покрывать за счет заимствований: долг федерального правительства увеличился с 33,3% в 1980 году до 51,9% в 1988 году.
В отличие от США, Россия является экономикой, зависимой от природных ресурсов, поэтому для нее крайне важна бюджетная сбалансированность. К сожалению, в 2000-е годы усиливалась зависимость бюджета от сырьевого экспорта. Если в 2002 году федеральный бюджет был сведен с профицитом 1,4 ВВП при ценах на нефть Urals $24 за баррель, то в 2010 году дефицит федерального бюджета составил 4% ВВП при среднегодовой цене на нефть в $78 за баррель. Сильно вырос ненефтегазовый дефицит бюджета – с 5,2% ВВП в 2006 году до 13,9% ВВП в 2010-м. Если расходные обязательства, намеченные правительством за последние 8 месяцев, будут включены в главный финансовый документ следующего года, то бюджет-2012 сведется без дефицита только при среднегодовой цене нефти в $150 за баррель. Это чрезвычайно опасно для будущего страны. Среднегодовая цена на нефть в длительной исторической ретроспективе (1880-2007 годы) составляет $19,41 за баррель (в ценах 2000 года). Период экстремально высоких цен на энергоносители рано или поздно закончится, и тогда Россию ждут большие финансовые проблемы. Чтобы избежать серьезных потрясений, необходимо уже сегодня серьезно пересматривать политику государственных расходов.
Журналисты «Эксперта» негодуют по поводу того, что в четырехстраничном документе, претендующем на долгосрочную стратегию развития страны, «нет ни одного упоминания о государственной промышленной политике». И действительно, авторы Стратегии разработали комплекс мер по улучшению делового климата и повышению инвестиционной привлекательности страны, но ни слова не упомянули о промышленной политике. Случайно ли это?
О необходимости проведения промышленной политики заговорили в середине 2000-х годов. Одним из ключевых ее элементов стало создание различного рода хозяйственных структур, целью которых являлось стимулирование инновационной активности и структурной перестройки экономики. Первой ласточкой был государственный инвестиционный фонд, образованный в 2005 году и предназначенный для софинансирования инфраструктурных проектов. Затем, в 2007 году, было создано шесть крупных государственных корпораций, получивших в свое распоряжение значительный объем государственного имущества. Крупнейшей госкорпорацией стала ГК «Ростехнологии», которая объединяет в себе более 450 (!) предприятий различных форм собственности, большинство из которых после кризиса по факту стали банкротами. Это аномально большое количество. Достаточно сказать, что ни в одном из советских министерств не было больше 300 предприятий: шестидесятилетние «крепкие хозяйственники», стоявшие во главе ведомств, были убеждены, что управлять большим количеством невозможно.
В течение последних шести лет правительство проводит политику по созданию крупных компаний со 100-процентным участием государства в собственности и бюджетному субсидированию и кредитованию предприятий приоритетных отраслей. Российский кабинет министров не стал первооткрывателем в применении этих методов. Подобные меры осуществляли на практике страны Латинской Америки, в 1950--1970-е годы проводившие политику импортозамещающей индустриализации. Эта политика привела к значительным затратам хозяйственных ресурсов на развитие обрабатывающих производств, так и не достигших мировых стандартов конкурентоспособности и потому нуждавшихся в непрерывной государственной поддержке, а также к увеличению государственных расходов на экономические проекты, спровоцировавшему рост инфляции и накопление государственного долга. Международный долговой кризис начала 1980-х годов фактически поставил крест на политике импортозамещения, в основе которой лежали методы жесткой промышленной политики.
В результате в последние два десятилетия XX столетия на смену жесткой пришла мягкая промышленная политика. Международные финансовые организации стали ориентировать правительства разных стран на создание базовых правил игры и конкурентных условий, содействующих реализации предпринимательской инициативы и рыночному выявлению отраслей-лидеров. По мнению экспертов Всемирного банка, создание благоприятного делового климата и устранение бюрократических барьеров являются необходимыми предпосылками реализации потенциальных сравнительных преимуществ той или иной страны. Государство также должно заниматься модернизацией транспортной (с целью снижения издержек доступа к рынкам сбыта продукции), коммунальной (для обеспечения жизнедеятельности населенных пунктов, в которых размещены хозяйственные объекты) и образовательной (накопление человеческого капитала) инфраструктуры. Это обстоятельство стали учитывать правительства развитых и многих развивающихся стран при выработке экономической политики. И Россия здесь исключением быть не должна.
В чем действительно можно упрекнуть экспертов, так это в недостаточно акцентированном внимании к развитию конкуренции. В 2000-е годы конкурентная политика оставалась на периферии государственной экономической политики, многие сферы экономики оказались во власти монополий или олигополий с молчаливого согласия и при полном одобрении государства. В результате во многих секторах (рынок нефтепродуктов, строительная сфера, производство стройматериалов) цены растут, а качество товаров и услуг не улучшается. Как реально работает конкуренция, можно было наблюдать на рынке сотовой связи, где за последние десять лет цены снизились в среднем на 60%, и сегодня большинство россиян обеспечены дешевой и достаточно качественной мобильной телефонной связью. От развития конкуренции выигрывают потребители, именно поэтому конкурентная политика должна стать важнейшим элементом экономической политики государства.
Журналисты «Эксперта» говорят о том, что «предлагаемые пути борьбы с бедностью… не выходят за рамки обычного собеса». Это достаточно смелое заявление, так как разработчики Стратегии во главу угла ставят выработку новой социальной политики (наравне с поиском новой модели экономического роста). По мнению авторов документа, социальная политика, наряду с безусловной реализацией своих традиционных задач, направленных на поддержку наиболее незащищенных групп населения, должна будет полнее учитывать интересы тех слоев общества, которые способны реализовать потенциал инновационного развития. Она должна будет призвана создавать комфортные условия для реализации такого потенциала и соответствовать более высоким социальным стандартам. С экономической точки зрения – это представители среднего класса, доходы и социальные установки которых позволяют им выбирать модели трудового поведения и потребления. С культурной точки зрения – это люди с высшим образованием, относящиеся к креативному классу (по меньшей мере, потенциально). Такой подход не должен будет означать отказа от борьбы с бедностью, которая остается серьезным вызовом социальной стабильности, но позволит сбалансировать это направление усилиями, связанными с целями развития.
В разделе, который посвящен новой социальной политике, также говорится о необходимости реформирования рынка труда. Предложения экспертов не сильно отличаются от идей Михаила Прохорова, известного борца за либерализацию Трудового кодекса (ТК). Авторы документа признают, что из-за чрезмерной жесткости при слабых механизмах инфорсмента ТК во многих случаях способствует не повышению, а снижению социальной защищенности работников, выталкивая их за границы правового поля – в сферу неформальных трудовых отношений. ТК усиливает неравенство на рынке труда: дает значительные преимущества уже имеющим работу, но ослабляет позиции выпускников профессиональных учебных заведений, работников старших возрастов, женщин, выходящих на рынок труда после длительного перерыва, безработных. Разработчики Стратегии полагают, что нормы ТК необходимо сделать более простыми, прозрачными и менее обременительными, одновременно повышая эффективность механизмов контроля за их соблюдением. По их мнению, совершенствование трудового законодательства должно идти под знаком его рационализации, устранения многочисленных внутренних противоречий, отказа от откровенно нерациональных норм (например, поддержки донорства за счет предприятий) и восполнения пробелов (неурегулированность вопроса о дистанционном труде). Уж где-где, а здесь собесом и «не пахнет».
По всей видимости, безапелляционная критика обновленной Стратегии-2020, высказанная в статье журнала «Эксперт», пришлась по духу тем элитным группам, которые заинтересованы в сохранении «Status Quo» и которым не выгодна реализация модернизационной повестки дня.