Вячеслав Глазычев, Ирина Стародубровская
В начале 2000-х годов тенденция к широкой самостоятельности муниципальных образований и особенно субъектов федерации, индивидуализации их отношений с центром стала меняться на противоположную. Была усилена централизация финансовых ресурсов, урегулировано разграничение полномочий, проведена большая работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, ужесточена регламентация местного самоуправления.
Проблемы и вызовы
Хотя основной целью упомянутых преобразований было обеспечение согласованности действий всех уровней власти по обеспечению модернизации страны, на практике последствия чрезмерной «вертикализации» отношений между различными уровнями власти приняли в первую очередь негативный характер:
— власти субъектов федерации потеряли самостоятельность в выборе целей развития и средств их достижения, их деятельность стала детально регламентироваться на федеральном уровне;
— достигла критического уровня финансовая централизация. Доля консолидированного бюджета РФ, остающаяся в распоряжении субнациональных органов власти для реализации собственных полномочий и решения вопросов местного значения, составила в 2005 году 45%, а в 2010 году — 37%. Доля целевых межбюджетных трансфертов, наоборот, выросла с 24% в 2005 году до 63% в 2010 году;
— существенно снизилась прозрачность распределения межбюджетных трансфертов, усилился субъективизм при распределения значительного объема бюджетных ресурсов;
— сложилась практика осуществления федеральными властями крупных проектов в сфере компетенции субъектов федерации и органов местного самоуправления, что является искажением принципа разграничения полномочий;
— возложение ответственности на глав регионов за исполнение и региональных, и муниципальных полномочий вкупе с предоставлением им разнообразных возможностей вмешиваться в формирование и деятельность органов местного самоуправления фактически привело к ликвидации самостоятельности муниципальных органов власти. Практически не осталось вопросов местного значения, которые население решало бы самостоятельно.
Основное противоречие федеральной политики в отношении региональных и муниципальных властей состоит в том, что от последних требуется, с одной стороны, повышение результативности управленческой деятельности, увеличение эффективности бюджетных расходов, а с другой — сохранение социальной стабильности любой ценой, максимальное удовлетворение любых запросов населения.
Постоянно воспроизводящиеся популистские, по своей сути, требования сокращения управленческого аппарата и его удешевления, наряду с деградацией содержательного компонента деятельности, приводят к оттоку наиболее квалифицированных и творческих кадров из системы власти, усилению коррупции. А отсутствие социального заказа на ярких, самостоятельных политиков и подавление политического плюрализма приводят к тому, что в обществе нарастают националистические и популистские протестные настроения.
Все это происходит в условиях, когда повышение конкурентоспособности территорий, их превращение в центры инновационного развития становится ключевым фактором экономического роста.
Сценарии
Развитие отношений между различными уровнями власти на период до 2020 года может осуществляться по трем основным вариантам.
1. Инерционный сценарий продолжает сложившийся курс, к которому уже адаптировались элиты и население. Он не добавляет политических рисков к существующим на настоящий момент (с которыми система до сих пор справлялась) и не требует жесткой институциональной ломки. В то же время в случае его выбора деградация системы будет только нарастать, а ее способность решать позитивные задачи — еще более снижаться. Продолжится эмиграция из страны наиболее активной, образованной, креативной части населения. Города не смогут стать полноценными центрами постиндустриальной экономики. Протестные настроения, в т.ч. в форме националистических, будут нарастать, что может привести к неконтролируемым политическим и социальным последствиям.
2. Радикально-реформаторский сценарий предполагает, что единовременно в политической сфере осуществляются следующие меры: восстанавливаются выборы губернаторов; создаются условия для реальной многопартийности, снимаются барьеры для осуществления волеизъявления населения, для обеспечения политического плюрализма в органах власти всех уровней; восстанавливается реальная свобода СМИ.
Данный вариант позволяет наиболее быстро и последовательно провести необходимые преобразования. Общественный подъем, вызванный усилением демократических процессов, способен выдвинуть новых ярких «внесистемных» лидеров, что позитивно повлияет на качество регионального и муниципального управления. А разнообразие региональных и муниципальных политик на различных территориях будет способствовать выделению «лучших практик», перенимание которых другими субъектами также может быть источником улучшения качества управления.
Однако в данном сценарии заложены существенные риски, связанные с теми деструктивными процессами в рамках элит и общества в целом, о которых говорилось выше.
Во-первых, достаточно велика вероятность того, то на волне протестных настроений на многих территориях к власти придут политики популистского и националистического толка, связанные с криминалом лидеры. Это не только не улучшит качество регионального управления, но в краткосрочной перспективе может привести к его дальнейшей деградации.
Во-вторых, усиление субнациональных властей в условиях несформированности «правил игры», разделяемых основными «игроками», может привести к тому, что вместо ответственной политики стратегия региональных и местных властей будет заключаться в усилении требования дополнительных ресурсов от центра, а не в развитии потенциала территорий.
В-третьих, возможна активизация центробежных тенденций на территории страны.
3. Умеренно-реформаторский сценарий предполагает более медленное и постепенное проведение преобразований, когда в рамках сложившейся системы отношений между различными уровнями власти осуществляются меры, позволяющие установить новые «правила игры», обеспечивающие статусное продвижение представителей элиты в соответствии с их способностями и талантами. При этом подобные меры сопровождаются ограниченной демократизацией, осуществляющейся в первую очередь на муниципальном уровне. Переход же к комплексной демократизации, включая реальную многопартийность и выборность губернаторов, а также формирование полноценной фискальной автономии субфедеральных уровней власти, происходит в рамках следующего политического цикла, когда новая институциональная среда в основных своих чертах сформировалась, а «навес» протестных настроений частично снят.
По сравнению с радикально-реформаторским сценарием данный сценарий обладает определенными преимуществами.
Во-первых, он более постепенен и позволяет системе шаг за шагом адаптироваться к новым условиям. Во-вторых, он более управляем — есть возможность влиять на темпы и глубину реформ, в зависимости от складывающихся внутренних и внешних условий, вовремя корректировать ошибки. В-третьих, несмотря на заложенный в нем конфликтный потенциал, он в меньшей мере создает угрозу целостности государства.
Впрочем, и этот сценарий не свободен от существенных рисков.
Для того чтобы существующая элита взяла на себя ответственность за преобразования, ущемляющие ее собственные краткосрочные узкогрупповые интересы, ее мотивация должна существенно поменяться. Элита должна объединиться вокруг системы норм и ценностей, существенно отличающейся от сложившейся. При этом она должна проявить целеустремленность и последовательность в осуществлении преобразований на протяжении достаточно длительного времени (стабильность и предсказуемость «правил игры» — ключевая предпосылка успеха данного варианта политики). Кроме того, она должна отказаться от ориентации на социальную стабильность как высший приоритет и осознать социальный конфликт (естественно, не в экстремальных формах) как необходимую плату за проведение преобразований.
В противном случае данный сценарий может выродиться в чисто бюрократический процесс, обладающий декоративным характером и фактически маскирующий осуществление инерционного сценария со всеми свойственными ему рисками. С другой стороны, существует опасность, что в рамках умеренного сценария реализуется значительная часть рисков радикального, но без его преимуществ. Это заставит заплатить еще большую цену за преобразования и породит еще более серьезное социальное напряжение, чем при реализации радикального сценария.
И умеренно-реформаторский, и радикально-реформаторский сценарии при их последовательном проведении способны создать условия для современного экономического роста. В то же время риски реализации обоих сценариев достаточно высоки. И выбор между ними должен быть результатом политического решения.
Статья является фрагментом доклада «Стратегия-2020: Новая модель роста — новая социальная политика», подготовленного группой российских экспертов.